以数据治理为中心 推进新基建

新基建，是数字经济时代政府为贯彻新发展理念，适应和推动经济社会生态化、数字化、智能化转型，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。然而，由于当前各界对新基建中数据应用场景的了解还不是很充分，相关理论研究也有待深入，致使对该问题的观察和研究在短期内大多呈现为一种现象论，难以准确地发现、挖掘、预判未来真实场景下的问题，有点雾里看花、隔靴搔痒之感。

新基建的关键在数据发展

虽然，对新基建在数据应用场景的研究并非是一个虚拟问题，但是，该问题其实与虚拟空间的建设和发展密不可分。随着数字化虚拟经济新业态的高速发展，越来越多的行业向数字化和线上化发展转变，而“新基建”正是推进这一新业态发展的重要引擎和动能。具体而言，工业互联网、5G基站、数据中心、特高压、智能轨道交通等基础设施是新基建发展的重要载体，并为数据要素提供物质基础和应用场景，若没有支撑实体经济运行的各种数字化基础设施，各行各业的数字化发展也难以为继。

客观讲，目前理论界和实务界已对相关问题做了不少研究和实证工作，尤其是近年来相关立法工作取得了较为显著的进展，譬如，《民法典》首次将数据、网络虚拟财产纳入民事权利的保护范围，6月10日出台的《数据安全法》有助于进一步规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用。这些法律积极回应了当前数据治理过程中社会各界关切的重要问题，并为此提供了基本的法制框架和实施路径，值得充分肯定。然而，这些重要的法治进展就新基建发展的现实需求尚有距离，还需进一步澄清和明确。譬如，在新基建产业中，由于新基建项目类型丰富，参与主体多元，数据权益诉求各异，造成数据治理体系建立和数据治理权责划分更为复杂，已有的数据权属问题在新基建自身建设和带动上下游产业链发展的过程中将越发凸显，亟待有效回应和科学解决。然而，当前相关立法、政策及制度尚未阐释清楚数据权益及其归属的关键问题，难以有效回应新基建发展背景下，对数据流通、交易和保护所产生的现实需求。

我国正处在两个“百年之未有大变局”的中心位置和关键时期，新基建作为推动和促进“大变局”持续健康发展的核心设施和重要抓手，代表着新一轮全球经济社会改革与发展的方向，无论是经济发展换挡调速，新旧动能转换，走高质量发展之路；还是社会治理转变思路，提倡多元共治，打造数字化、智能化、系统化的新治理格局，都离不开新基建作为核心设施和基础平台的关键作用。新基建发展推动的不仅是产业发展的格局、思路、模式、技术的迭代与升级，更牵动着经济社会治理架构、理念、原则、方法的优化与革新，正所谓“经济发展推动社会变革”“技术进步促进治理改革”。在这一过程中数据治理法治化不仅是新基建作为一种产业发展与结构升级所需的制度保障，更是新基建作为一种社会治理基础健康有序运行所需的制度规范。换言之，在新基建发展中数据治理法治化既是保障机制和优化机制，也是规范机制与约束机制。

为此，立足新发展阶段，运用新发展理念，构建新发展格局，新基建顺应“三新”时代的发展要求，加快建设步伐，不仅推动产业发展的格局、思路、模式、技术的迭代与升级，更是促进经济社会治理架构、理念、原则、方法的优化与革新，新基建带来的不仅是物质生活层面的极大满足和提升，同时也会更新社会各界人士和广大民众的思维和认知，在推进产业升级发展的过程中，变革治理理念与模式。特别是在两个百年未有之大变局的影响下，新基建的蓬勃发展成为我国应对挑战，回应时代需求的关键事业，其中以数据流动和开发为核心的新基建已经成为拉动新发展格局建设，打造数字经济与实体经济融合发展的关键设施，也是持续保持和进一步扩大我国在数字经济应用领域全球领先优势的基础平台和核心动能，尤其是在互联网流量红利接近峰值，数据成为最重要的创新型全要素的场景下，以数据驱动新基建的创新发展已成为时代主题，是我国经济社会发展的必由之路。

新基建的难点在数据治理

由于新基建事业起步不久，涉及面广，变化速度快、形态多、问题繁，在研究和总结新基建中数据治理问题时，仍然只是处于“盲人摸象”的状态，很多问题的提炼和总结仍然停留在现象观察之上，缺乏系统的专门性、专业性的研究，特别是对在新基建中由技术应用和创新所引发的数据治理问题，尚未予以充分把握，尤其是对那些具有动态性、系统性、工程性的问题，还需要假以时日跟踪观察，方可得出客观准确的答案。为此，聚焦数据运行全周期与新基建的具体场景相结合为视角，以问题为导向，以现有制度的完善为主线，科学慎思地推进制度创新，以此高效安全地推动新基建。

然而，一方面囿于现实的素材较少且不稳定，更多的新基建场景在不断涌现，其中有关数据治理的挑战还需要进一步观察、提炼及总结。其中，有些挑战可能是需要通过技术的更新和创新予以解决，现在可用的方法和有效的治理手段尚不能满足需要，至多是维持现有的状态；而有些挑战是可以通过法制优化和治理革新予以应对的，这就需要加大对现实需求的理论研究投入，将理论研究植根于现实实践，通过制度创新和机制改革释放法治，对新基建中数据价值的保护、挖掘、开发及创新功能。基于此考量，希望能在有限的知识储备和研究经验下，探寻法治回应新基建发展需求的可能性及实现路径。

另一方面，囿于研究者知识结构和研究能力，难以驾驭“科技与法治”交互这一研究主题。面对新基建所涉及的七大领域，以及各领域内的数据采集、清洗、分析、使用、流动、分享、挖掘、封存、销毁等数据全周期的相关行为，所带来的数据分级分类、数据权益配置、数据市场竞争、数据绿色发展、数据跨境流动及数据安全等问题，明显感觉知识匮乏，眼界狭窄，研究乏力，为此，必须加紧学习和理解新基建下的各种新技术、新业态、新应用，只能在学习中慢慢提升研究能力，提高研究水平，希望久久为功，善作善成。故结合目前国内外相关研究现状，认为就新基建过程中的数据权属、数据跨境流动以及数据安全问题尤为关键。

　新基建的重点在依法治数

在新基建发展过程中，各类基于数据资源建设和运行的基础设施与数据资源的有效开发和应用密不可分，数据资源在新型基础设施中的核心作用日益显著。数据权属的争议也随着数据价值的提升应运而生，已有的数据权属问题在新基建自身建设和带动上下游产业链发展的过程中将越发凸显，亟待正视和解决。为此，建议在充分结合国内外相关研究的基础上，探讨我国新基建中数据权属机制的设立模式及其科学性、合理性及合法性基础，提出以数据安全高效规范的流通和使用为原则，引入“数据应用场景”标准进行科学合理数据的分级分类，构建数据权益的动态场景化保护机制，推动数据保护从民法私权逻辑扩容至社会法视阈下多元价值的动态场景化保护。

我国大力推进的“新基建”并非仅聚焦于我国国境内的以数字数据技术和人工智能产业为核心的内国经济技术项目，而是辐射全球，以“一带一路”倡议为抓手，以建设人类命运共同体为远景目标的全球经济社会发展的战略项目，为此数据要素的跨境流动无疑会给新基建的健康发展带来不可忽视的影响。可以说，数据跨境流动是推动新基建持续发展和进阶创新的必然选择和基础保障。离开数据安全高效、合法有序的跨境流动，新基建就谈不上承载人类命运共同体建设的时代重任，也很难完成新发展格局下促进国内国际经济大循环的历史使命。

因此，从我国现实发展需求出发，统筹国内与国际两个大局，在借鉴美国、欧盟以及英国、印度等国家和地区就数据跨境流动法治模式的基础上，尽快建立我国就数据跨境流动的基本法治框架，譬如《数据安全法》第11条规定“国家积极开展数据安全治理、数据开发利用等领域的国际交流与合作，参与数据安全相关国际规则和标准的制定，促进数据跨境安全、自由流动”。第21条提出“对数据实行分类分级保护”，并规定“重要数据”和“核心数据”的内涵与范畴等。第31条明确规定了“关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理，适用《中华人民共和国网络安全法》的规定；其他数据处理者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理办法，由国家网信部门会同国务院有关部门制定”。可见，在数据跨境流动领域的安全治理和自由流动之间所形成的张力已引起国家主管部门的充分重视，制定了原则性的框架方案，接下来需进一步细化，使之更快更有效地落地施行。

安全是发展的前提，发展是安全的保障，在新基建的环境下，网络安全与发展的核心是数据的安全与发展。新基建的建设与发展就好比是“建在云上、行在云中”，其对数据安全的依赖怎么强调都不算过分，没有了数据安全，新基建犹如无根之木、无源之水，无法行稳致远，更谈不上进而有为。因此，新基建中的数据安全治理关系到整个新基建产业发展安全和市场运行安全，必须要在通过数据赋能新基建以推动经济发展的同时，针对经济发展中的数据应用的具体场景完善数据安全治理法律法规体系建设，依法做好新基建中数据安全与发展的统筹工作，依法完善数据安全治理。

新基建区别于旧基建的关键就在于前者是完全建立于数字场景下的以数据为核心要素的模块化、结构化、智能化为基础的云基建，大数据和数据计算成为新基建的核心原料和基础工具，离开了对数据采集、使用及管理等环节的合法性和安全性的保障，整个新基建事业就无法安全高效展开，甚至会走向发展的反面，陷入危险的境地，故在新基建发展过程中必须牢牢抓住数据治理的法治化这一关键任务，在法治框架下推动基于数据治理为核心的新基建事业的发展。

（作者系南开大学法学院教授，南开大学竞争法研究中心主任。本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“全球数据竞争中人权基准的考量与促进研究”的阶段性成果）